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Studie: Assessing Socio-Economic Impacts of GMOs

Informationen zur Studie

Die im Auftrag des ehemaligen BMG und BMLFUW verfasste Studie mit dem Titel "Assessing Socio-Economic Impacts of GMOs, Issues to Consider for Policy Development - Final Report" wurde von Dr. Armin Spök vom IFZ Graz (Inter-University Research Centre for Technology, Work and Culture) erstellt.

(6.4.2011)

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Zusammenfassung

Anlass für diese Studie ist ein Ratsbeschluss der EU-Umweltminister vom 4. Dezember 2008, der die Europäische Kommission auffordert, neben Gesundheits- und Umweltrisiken die Berücksichtigung von anderen Faktoren, „sozioökonomische Vor- und Nachteile sowie nachhaltige Landwirtschaft" (dies wird im Rahmen dieses Berichts alles unter dem Begriff „sozioökonomische Auswirkungen" subsumiert) zu prüfen. Sozioökonomische Aspekte spielen in der EU-Gentechnikdebatte eine wesentliche Rolle, allerdings gibt es kaum Erfahrung mit einer expliziten und systematischen Abschätzung und Bewertung. Vor diesem Hintergrund zielt der vorliegende Bericht darauf ab, die relevanten Themenfelder im Zusammenhang mit der Abschätzung sozioökonomischer Auswirkungen von GVOs zu identifizieren und zu charakterisieren und weiterführende Politik- und Forschungsempfehlungen auszuarbeiten. Der Forschungsprozess wurde entlang folgender Leitfragen strukturiert: (i) was sind soziökonomische Effekte von GVOs und was sind die relevanten Themenfelder und Kontroversen? (ii) Können sozioökonomische Auswirkungen differenziert werden, z.B. nach dem spezifischen GVO, der Anwendungs- oder Freisetzungsform? (iii) Wie könnten sozioökonomische Auswirkungen im Rahmen der GVO Marktzulassungsverfahren abgeschätzt und bewertet werden? Zusätzlich (iv) sollte die Studie Anhaltspunkte zu Kenntnisstand und Sichtweisen von österreichischen Stakeholdern auf dieses Thema ermitteln. Die Arbeit basiert im Wesentlichen auf Literatur- und Dokumentrecherchen sowie auf Telefoninterviews mit österreichischen Stakeholdern.

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Sozioökonomische Aspekte von GVOs in der Literatur

Es gibt eine beachtliche Menge an wissenschaftlichen Aufsätzen und Berichten über antizipierte oder dokumentierte Auswirkungen von GV-Pflanzen jenseits von Gesundheits- und Umweltrisiken. Diese werden häufig als ökonomische, agronomische, agrar-umwelt-bezogene, soziale und sozioökonomische Dimensionen beschrieben. Der Begriff ‚sozioökonomisch’ scheint dabei sehr breit verwendet zu werden und bezieht sich ganz allgemein auf eine Kombination von sozialen und ökonomischen Auswirkungen. Ausgenommen ev. ethische Auswirkungen scheint unter diesem Begriff alles versammelt zu sein, was eben nicht die Box der Risikoabschätzung passt. Nachdem auch der Interpretationsspielraum für die „anderen legitimen Faktoren"" in der GVO-Bewertung und bei Marktentscheidungen nicht genau definiert ist, erscheint es für die vorliegende Studie zweckmäßig diese Vagheit beizubehalten. Die meiste Literatur bezieht sich auf ökonomische Auswirkungen. Bei Entwicklungsländern fokussiert ein bei weitem überwiegender Teil auf Auswirkungen auf die Anwender und bei den Nutzpflanzen auf Baumwolle.

Viele Berichte können industrienahen oder Umwelt-NGO-nahen Kreisen zugeordnet werden. Umfassende Studien von öffentlichen Einrichtungen oder unabhängigen Organisationen sind selten zu finden. Zwei Beispiele werden kurz beschrieben: eine Studie, die vom britischen Cabinet Office im Rahmen der GM Nation durchgeführt wurde und ein sehr umfassendes Verfahren im Rahmen der United Nations: das International Assessment on Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development (IAASTD). Letzteres zielte darauf ab, die Rolle von landwirtschaftlichen Wissen, Wissenschaft und Technologie für die Bekämpfung von Hunger und Armut, für die menschliche Gesundheit und umweltbezogene und soziale Nachhaltigkeit zu untersuchen.

Die britische Studie kam zum Schluss, dass bei der ersten Generation von GV-Pflanzen im britischen Kontext die entstehenden Kosten die Vorteile überwiegen würden, wobei erwartet wird, dass sich diese Einschätzung bei den nachfolgenden Generationen von GV-Pflanzen zugunsten der GV-Pflanzen wendet. Die IAASTD Studie war in ihren Schlussfolgerungen zur Rolle der Biotechnologie in ihren Beiträgen zu den oben erwähnten Problemen noch zurückhaltender. Viele industrienahe AutorInnen zeigten in anderen Studien klare Vorteile, speziell für Anwender, während NGO-Studien teilweise zu gegenteiligen Schlussfolgerungen gelangten.

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Sozioökonomische Aspekte in EU- und nationalen Gentechnikregelungen

Armenien, Bangladesch, Bhutan, China, Honduras, Indien, Kambodscha, Libanon, Mauritius, Nigeria, die Philippinen, Südkorea und Syrien berücksichtigen bei GVO Marktzulassungen nach eigenen Angaben auch sozioökonomische Aspekte. Umfang und konkrete Anforderungen scheinen dabei sehr unterschiedlich zu sein, ebenso die Form der Verankerung, sei es in nationalen Gesetzen, in Gesetzesentwürfen, in politischen Leitlinien oder in der regulatorischen Praxis. Australien, Brasilien, Japan, Kanada und Thailand geben an, sozioökonomische Aspekte nicht zu berücksichtigen. Unter den EU/EEA Mitgliedstaaten ist nur von Frankreich und Norwegen bekannt, dass sie sozioökonomische Aspekte explizit berücksichtigen.

Das österreichische Gentechnikgesetzt enthält zwar eine Bestimmung zu sozioökonomischen Aspekten, bislang wurde diese jedoch noch nicht umgesetzt. Norwegen hat sich bereits im Gentechnikgesetz von 1993 verpflichtet, ethische, soziale und Nachhaltigkeitsbezogene Auswirkungen von GVOs zu bewerten. Die Anforderungen dazu wurden in nachfolgenden Gesetzen und Stellungnahmen des Norwegian Biotechnology Advisory Boards (NBAB) konkretisiert. Die Nachhaltigkeitsbewertung bezieht sich dabei auf alle drei Säulen nachhaltiger Entwicklung und bezieht explizit die globale Dimension mit ein. Durch die Berücksichtigung von Auswirkungen auf die Biodiversität in Drittländern erweitert sich demnach auch die Umweltrisikoabschätzung. Die Erfordernis von Nutzen für die Allgemeinheit bezieht sich z.B. auf Nachfrage, Problemlösungskapazitäten und berücksichtigt auch alternative Produkte. Die ethische Bewertung berücksichtigt u.a. die moralischen Standpunkte der Bevölkerung, Auswirkungen auf tradierte Kultur und schwächere soziale Gruppen sowie auf die Integrität von Arten. Die sozioökonomischen Bewertungen werden gegen Gesundheits- und Umweltrisiken abgewogen - unter Berücksichtigung von Unsicherheiten und allfälliger Irreversibilitäten. Die ablehnenden Stellungnahmen der NBAB identifizierten zumeist einen Mangel an Nutzen für die Allgemeinheit und sahen auch keinen positiven Beitrag i.S. der Nachhaltigkeit. Allerdings scheinen die Gesundheits- und Umweltrisiken, nach wie vor die bedeutsamsten Gründe für Ablehnungen zu sein. Das Fehlen von relevanten sozioökonomischen Daten in den Dossiers wird aus norwegischer Perspektive als zentrales Problem gesehen. Weder können Antragsteller zum Vorlegen solcher Informationen gezwungen werden, noch ist es möglich, sozioökonomische Aspekte im Rahmen der EU-Risikoabschätzung zu kommentieren, da EFSA diese als außerhalb ihres gesetzlichen Zuständigkeitsbereiches ansieht und nicht berücksichtigt. In Frankreich wurde das High Council on Biotechnology (HBC) in Folge einer Änderung der Gentechnikpolitik etabliert. Eines der beiden HCB Komitees (CEES) berät die Regierung zu ökonomischen, ethischen und sozialen Aspekten von GMOs u.a. im Rahmen von Zulassungsverfahren nach EU-Richtlinie 2001/18/EG und EU-Verordnung 1829/2003. Allerdings gibt es diesbezüglich erst eine kurze Zeitspanne mit Praxiserfahrungen. Aus der Perspektive von CEES bestehen die Hauptprobleme im Fehlen von entsprechenden Informationen in den Dossiers, dem Fehlen von Leitlinien für Kriterien, Methoden, Daten und Bewertungen. CEES bezieht in seine Beratungen die Ergebnisse der wissenschaftlichen Abschätzung von gesundheitlichen und Umweltrisiken mit ein und nimmt bereits teilweise Abwägungen vor. Diese Praxis hat das Potential die politische Verantwortung für Entscheidungsprozesse teilweise zu verschieben und bedarf daher einer eingehenden Untersuchung im Kontext der Governance bei Lebensmittelsicherheit.

Das österreichische Gentechnikgesetz beinhaltet eine Bestimmung, die es erlaubt „sozial unverträgliche" Produkte zu verbieten. Hierbei wird Bezug auf soziale, ökonomische und ethische Aspekte genommen. Diese Bestimmung ist im Bezug auf eventuelle Widersprüche mit EU-Recht diskutiert, inhaltlich aber nicht präzisiert worden. Bislang wurde noch in keinem Fall explizit Bezug auf diese Bestimmung genommen. Aus diesen Gründen könnte diese Bestimmung als totes Recht betrachtet werden. Falls infolge einer Änderung der EU-Gentechnikpolitik die Bewertung von soziökonomischen Auswirkungen möglich oder notwendig würde, könnte diese Bestimmung allerdings eine Rolle spielen. Dies würde jedoch eine genauere rechtliche Analyse erfordern.

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Völkerrechtliche Einschränkungen

Paragraph 26 des Cartagena Protokolls zur Biologischen Sicherheit gestattet den Signatarstaaten sozioökonomische Aspekte im Rahmen von Importentscheidungen bei GVOs zu berücksichtigen. Der Wortlaut der Bestimmung hebt dabei die Rolle von Biodiversität für indigene oder lokale Gemeinschaften hervor. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung wird nun unterschiedlich interpretiert: die USA und die Industrie bevorzugen eine enger gefasste Interpretation, während andere auch sozioökonomische Faktoren, die weit über Rolle von Biodiversität für indigene oder lokale Gemeinschaften hinausgehen als mit aufgehoben sehen. Der Text betont auch, dass bei der Umsetzung dieser Bestimmung andere völkerrechtliche Vereinbarungen eingehalten werden müssen, was insbesondere als auf die WTO-Vereinbarungen zutreffend interpretiert werden kann. Länder wie z.B. die USA, die das Protokoll nicht unterzeichnet/ratifiziert haben, sind nicht an dessen Bestimmungen gebunden, insofern bleibt die Rolle des Paragraph 26 als möglicher Referenzpunkt für EU oder nationale Politik im Unklaren.

Die WTO-Regelungen schließen die Berücksichtigung von sozioökonomischen Aspekten nicht a priori aus, sofern diese nachvollziehbar, transparent und nicht-diskriminierend sind. Bei der Entwicklung einer Argumentationslinie ist es erforderlich, entsprechend der Rahmen der relevanten WTO Abkommen, sozioökonomische Aspekte entweder als Risiko-, Gesundheits- oder Handelsmaßnahme zu definieren. GVOs wurden im Zuge des WTO-Konflikts zwischen der USA und den EU bislang fast ausschließlich im Kontext der SPS-Vereinbarung berücksichtigt, was die Rolle der anderen relevanten Abkommen in den Hintergrund gedrängt hat. Allerdings sind es gerade das TBT- und das GATT-Abkommen, die beide für die Berücksichtigung von sozioökonomischen Aspekten mehr Spielraum bieten. Der WTO-Entscheid zum GVO-Konflikt beinhaltete u.a., dass Maßnahmen auf mehreren Abkommen gleichzeitig basieren können. Insofern scheint es durchaus möglich, sozioökonomische Aspekte in einer Form zu berücksichtigen, die den wichtigsten WTO-rechtlichen Erfordernissen entsprechen: ein legitimes Ziel auf der Basis von wissenschaftlichen oder anderen Fakten zu verfolgen; nicht mehr Handelsbeschränkungen zu etablieren, als unbedingt notwendig; und nicht-diskriminierend zu sein.

Der FAO Draft International Code of Conduct on Plant Biotechnology der FAO Commission on Plant Genetic Resources aus dem Jahr 1993 enthält ebenfalls Bestimmungen zur Berücksichtigung sozioökonomischer Faktoren. Falls dieser fertig gestellt und angenommen wird, würde dies dazu beitragen, GVO-Bewertungen und Entscheidungsfindungen über den Rahmen von Gesundheits- u. Umweltrisiken zu verbreitern.

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EU-regulatorische und institutionelle Probleme

Ein wichtiger Aspekt betrifft die institutionelle Verortung einer sozioökonomischen Bewertung von GVOs auf der EU-Ebene. Die Berücksichtigung von sozioökonomischen Faktoren ist bislang dem Risikomanagement zugerechnet worden, d.h. der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten. Falls sozioökonomische Aspekte häufig/routinemäßig berücksichtigt würden, wäre die Einrichtung einer eigenen spezialisierten organisatorischen Einheit zweckmäßig. Aus der Governance-Perspektive kann die Aufbereitung und Evaluierung von sozioökonomischen Informationen/Bewertungen analog zur Evaluierung der Risikoabschätzung gesehen werden, wobei sich erstere von letzterer lediglich als eine andere Art von wissenschaftlicher Beratung des Risikomanagements unterscheidet. Die Kernkompetenzen des Risikomanagements, z.B. die Abwägung von Vor- und Nachteilen und zwischen Entscheidungsoptionen sowie Kompensationsmaßnahmen blieben davon unberührt.

Entsprechend des Prinzips, das auch der Einrichtung der EFSA zugrunde liegt, nämlich wissenschaftliche Abschätzung und Bewertung von politischer (policy) Entscheidungsfindung zu trennen, wäre auch in diesem Fall eine institutionelle oder funktionelle Trennung zwischen einer solchen Einheit und der Europäischen Kommission angezeigt. Es ist allerdings nicht offensichtlich, welche Institution eine solche Einheit aufnehmen könnte. Es wurde bereits vorgeschlagen, dass das Mandat der EFSA neben Risiken auch gesundheitliche und umweltbezogene Vorteile mit einschließen sollte. Auch die Einrichtung einer eigenen sozialwissenschaftlichen Abteilung zur Bewertung von gesellschaftlichen Bedenken wurde angeregt. Letzterer Vorschlag wird jedoch von der Industrie und von anderen Stakeholdern abgelehnt. Analysten sind sich zudem nicht einig, ob zu einer solchen Ausweitung, eine Änderung der Allgemeinen Lebensmittelrechts der EU erforderlich wäre. Falls eine Änderung des Allgemeinen Lebensmittelrechts tatsächlich notwendig und denkbar ist, könnte man das Mandat von EFSA analog zu REACH ändern, das die Einrichtung von zwei Komitees im Rahmen der ECHA vorsieht: ein wissenschaftliches und eine sozioökonomisches Komitee.

Nach einem Alternativvorschlag von Seiten der Industrie könnte auch die European Group on Ethics durch ein analoges Komitee zu sozioökonomischen Aspekten ergänzt werden.

Zu den Aufgaben einer solchen Einrichtung würde jedenfalls gehören, sozioökonomische Informationen/Bewertungen in den Dossiers zu evaluieren. Infolge der Kontextabhängigkeit von sozioökonomischen Informationen und Bewertungen würde den Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle zukommen, da sie Informationen und Bewertungen für ihre(n) spezifische(n) nationalen und regionalen Kontexte zur Verfügung stellen müssten. Von daher müsste eine derartige Einrichtung wohl auch die Kommunikation mit den Mitgliedstaaten koordinieren. Ein solches Aufgabenportfolio würde allerdings ein Komitee aus unabhängigen Experten klar überfordern.

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Anforderungen an und Probleme für ein geeignetes Bewertungssystem

Die Analysen in diesem Kapitel beruhen auf Ähnlichkeiten zwischen der Abschätzung von Gesundheits- und Umweltrisiken und der Abschätzung sozioökonomischer Auswirkungen (im weiteren Verlauf als SOEIA bezeichnet): Erstens stellt SOEIA eine Form von wissenschaftlicher Politikberatung dar (hauptsächlich basierend auf sozialwissenschaftlicher Expertise). Zweitens kann man als wissenschaftliche Politikberatung davon ausgehen, dass diese den EU-Leitlinien für ‘Good Governance’ und wissenschaftliche Politikberatung entsprechen sollte. Drittens könnte daher ein Rahmen für SOEIA in Analogie zur Risikoabschätzung konzipiert werden. Viertens resultiert das Erfordernis für ein gut strukturiertes Bewertungssystem auch aus den Ähnlichkeiten der Konflikte in beiden Feldern. In beiden Feldern gibt es widersprüchliche Resultate und Schlussfolgerungen, die auch in heftige Kontroversen zwischen Stakeholdergruppen und in der wissenschaftlichen Literatur münden. Infolge dieser Ähnlichkeiten kann man in Analogie zur Risikoabschätzung auch die Konzepte von ‘inclusive’ und ‘integrative risk governance’ heranziehen.

Um ein Abschätzungsverfahren zu etablieren, muss geklärt werden, auf welchen normativen Referenzrahmen man sich bezieht und welche Konzepte, Kriterien, Auswirkungsdimensionen, ‘Endpunkte’ und Methoden herangezogen werden sollen. An zwei Beispielen für normative Bezugspunkte, konventionelle Landwirtschaft und nachhaltige Entwicklung, wird gezeigt, dass diese in verschiedenen Ländern unterschiedlich interpretiert werden – je nach landwirtschaftlichem und politischem Kontext. Es ist davon auszugehen, dass diese Unterschiede, diese Kontextabhängigkeiten, sich auch im Umfang, bei Auswirkungsdimensionen und Kriterien niederschlagen würden. Im Zusammenhang mit der Berücksichtigung möglicher Auswirkungen von GVO auf Drittländer würde der Bewertungsumfang auch durch den völkerrechtlichen Rahmen beeinflusst.

Vorschläge für Kriterien, Auswirkungsdimensionen und Endpunkte sind bereits vorgelegt worden, allerdings umfassen nur sehr wenige dieser Arbeiten breitere Bereiche sozioökonomischer Auswirkungen, z.B. die Berichte der Netherlands Commission on Genetic Modification (COGEM) und die Empfehlungen des NBAB. Es erschließt sich nicht und konnte im begrenzten Rahmen der vorliegenden Studie auch nicht geprüft werden, in welchem Verhältnis diese Vorschläge mit den empirischen Studien zu tatsächlich beschriebenen sozioökonomischen Auswirkungen stehen – also welche Aspekte auf Annahmen oder normativen Vorgaben alleine beruhen und welche Auswirkungsdimensionen bereits empirisch belegt sind. Vorhandene Überblicksarbeiten erscheinen in ihren Beurteilungen teilweise voreingenommen. Die Ausarbeitung und internationale Abstimmung von Auswirkungsdimensionen, Endpunkten, Kriterien und Methoden für SOEIA wird zusätzlich dadurch kompliziert, dass Wissenschaftler sehr unterschiedliche Ansichten haben, z.B. was unter sozialen Auswirkungen zu verstehen ist und welche Variablen wichtig für die Abschätzung und Bewertung sind.

Die Kontextabhängigkeit von Auswirkungsdimensionen wird am Beispiel Österreich sichtbar. Österreichische Stakeholder weisen in Interviews auf den spezifischen agrar-ökonomischen und soziokulturellen Kontext hin: kleinräumige Landwirtschaft, hoher Anteil von Bergbauern bzw. Ungunstlagen, sehr hoher Anteil von Biolandbau, starker Widerstand gegen GV Pflanzen und -Lebens-/Futtermittel, Nachhaltigkeitsziele der österreichischen Agrarpolitik.

Obwohl man beim Aufbau eines Rahmens für SOEIA Neuland betritt, lassen sich Anregungen bei ähnlichen Konzepten holen, z.B. von Konzepten zu ‘social impact analysis’ und ‘environmental impact assessment’.

Da der Klärung und Abstimmung des normativen Referenzrahmens sowie von Konzepten, Kriterien, Auswirkungsdimensionen, ‚Endpunkten’ und Methoden eine hohe Bedeutung zukommt, wird vorgeschlagen, eine eigene Stufe im Abschätzungsprozess für diese Rahmensetzungen (‘framing’) vorzusehen. Diese müsste in diskursiver Form zwischen wissenschaftlichen BeraterInnen und EntscheiderInnen (hier: Europäische Kommission, Mitgliedstaaten) erfolgen. Die Notwendigkeit und Bedeutung von Framing-Stufen ist bereits in der Risikoabschätzung anerkannt und sowohl in der wissenschaftlichen Literatur als auch in Policy-Dokumenten gut dokumentiert, z.B. kürzlich durch die Internationale Codex Alimentarius Commission. Eine derartige Stufe könnte in Analogie zum Codex Begriff ‘risk assessment policy’ als ‘impact assessment policy’ eingeführt werden. Abgestimmte verfahrensbezogene oder materielle Aspekte der ‘impact assessment policy’ sollten in Leitlinien aufgenommen werden werden. Merkmal/Pflanzenart/Anwendungsspezifische Leitlinien könnten in Analogie zu den pflanzenspezifischen OECD-Consensus oder -Biology-Dokumenten erstellt werden. Die Framing-Stufe könnte auch eine zusätzliche Clearinghouse-Funktion haben, durch die Fragen/Teilbereiche zur Evaluierung entweder der naturwissenschaftlichen oder der sozioökonomischen Bewertung zugeteilt werden. Manche Themen könnten auch von beiden Seiten beleuchtet werden. Im Laufe der Zeit wurde beispielsweise die Abschätzung von GVO-Umweltrisiken auf Bereiche wie Resistenzmanagement ausgeweitet, welche speziell bedeutsam für agronomische Betrachtungen sind und daher auch dem SOEIA zugehen sollten.

Auf Öffentlichkeitsbeteiligung sollte ebenfalls besonderer Wert gelegt werden, speziell in der Framing- und Evaluierungsstufe (Interpretation der SOEIA durch Entscheidungsträger), wobei die Form der Beteiligung dem Thema entsprechend unterschiedlich gehandhabt werden könnte. Sozioökonomische Daten und Bewertungen haben - verglichen mit den Informationen für die wissenschaftliche Risikoabschätzung - zudem besondere Eigenschaften. Sozioökonomische Informationen sind nicht event-spezifisch, sondern eher Pflanzenart/Merkmals/Anwendungs-spezifisch. Aus diesen Gründen müssen derartige Daten nicht für jeden Event produziert werden. Ergänzende Eventspezifische Informationen sind nur erforderlich, wenn wichtige Pflanzenart/Merkmals/Anwendungs-spezifische Eigenschaften verändert wurden. Anderseits können sozioökonomische Daten spezifisch für einen bestimmten geographischen, klimatischen, agronomischen und soziokulturellen Kontext sein, der wiederum nicht direkt mit Daten aus einem anderen Kontext verglichen werden kann. Letztere Eigenschaft von sozioökonomischen Informationen kompliziert die Ausarbeitung von Merkmals/Anwendungsspezifischen Leitlinien und schränkt die Aussagekraft von Studien aus anderen sozioökonomischen Kontexten ein.

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Andere relevante Aspekte

In diesem Kapitel werden weitere Aspekte diskutiert, die für die Politikentwicklung potentiell relevant sind.

In einem ersten Schritt wäre es wichtig, überhaupt die Voraussetzungen für eine breitere Diskussion auf EU-Ebene herzustellen. Ein Scoping-Dokument sollte dafür erstellt werden, das die Eckpfeiler für eine sozioökonomische Bewertung von GVOs skizziert. Dieses Dokument sollte eine Reihe von Punkten klären: u.a. den Zusammenhang zur Paralleldiskussion über mehr Subsidiaritätsrechte von Mitgliedsstaaten beim Anbau von GVO (opt-out Diskussion); ob sozioökonomische Aspekte nur bei Anbau und nur bezogen auf das Gebiet der EU oder ausgedehnt auf alle GVO und Drittländer relevant sein sollen; ob eine Routinebewertung für jeden Antrag oder – falls nur in bestimmten Fällen – in welchen Fällen eine solche Bewertung erforderlich wäre; ob es möglich wäre, einen Antrag alleine aus sozioökonomischen Gründen zurückzuweisen; wem die Verantwortung zufällt, sozioökonomische Informationen zur Verfügung zu stellen.

Eine andere Frage ist, wie die Ausweitung der Bewertung von GVOs im Rahmen der Marktzulassung von Stakeholderseite aufgenommen würde. Es gibt Hinweise, dass eine Mehrheit der Stakeholder dies positiv aufnehmen könnte, wobei es eine klare Ausnahme gibt: die Biotechnologieindustrie. Fast alle interviewten österreichischen Stakeholder äußerten sich ebenfalls positiv. Die Interviewpartner gaben auch mehrheitlich an, sich aufgrund der Spezifika des österreichischen Kontextes bereits mit dem Thema beschäftigt zu haben: Ablehnung der KonsumentInnen sogar von geringen Anteilen von GVOs in Lebensmitteln und den niedrigen Schwellenwerten für GVO bei Saatgut, Bio- und Gentechnik-frei Produkte.

Weitere Aspekte, die eine Rolle spielen könnten:

  • Veränderte Verantwortungszuschreibungen: die Divergenz zwischen innenpolitischer und außenpolitischer Rationalität mancher Mitgliedstaaten (‘blame avoidance’ durch Ablehnung oder Enthaltung im EU-Rat bei berechenbarem Scheitern und positiver default-Entscheidung der Europäischen Kommission) wäre viel schwerer durchhaltbar.
  • Der administrative Aufwand für Mitgliedstaaten mit strikten Koexistenzregelungen würde deutlich zunehmen: Im Fall des Anbaus von GVOs in diesen Ländern wäre dies durch Implementierung und Kontrolle der Koexistenzregelungen gegeben. Im Fall von opt-out Verbotsmöglichkeiten, könnte es sein, dass zur Begründung solcher Maßnahmen umfassende Daten und Begründungen für beispielsweise den jeweiligen spezifischen geographischen und soziokulturellen Kontext vorgelegt werden müssten.
  • Die Möglichkeit eine Neuauflage der Diskussion über Angemessenheit der spezifischen Regelung von GVOs, falls GV-Pflanzen auf Basis sozioökonomischer Bedenken zurückgewiesen würden, obwohl konventionelle Pflanzen mit einem ähnlichen sozioökonomischen ‚Profil’ überhaupt keiner Bewertung unterzogen und weiter angebaut würden.
  • Antragsteller könnten den Aufwand zur Bereitstellung von kontextspezifischen sozioökonomischen Informationen für weniger bedeutsame Märkte scheuen – was ev. auch das bisherige Fehlen von derartigen Informationen in den Dossiers für die norwegischen Behörden erklärt.

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Spezifika des österreichischen Kontextes

Österreichs landwirtschaftliche Struktur hat einige Besonderheiten verglichen mit anderen EU-Mitgliedsländern: einen der höchsten Anteile an Bergbauern (mehr als 70%) – vor allem Kleinbauern – und mit Abstand den höchsten Anteil an biologisch wirtschaftenden Betrieben (15,2% der Betriebe, 18,5% der landwirtschaftlichen Fläche). Seit den späten 1980er Jahren hat sich die Landwirtschaftspolitik zunehmend auf nachhaltige und multifunktionelle Landwirtschaft (Landschaftspflege, Tourismus, Biodiversität, ländliche Entwicklung, soziokulturelle Aspekte etc.) hin orientiert und Ökologisierungsmaßnahmen, Biolandbau und Bioproduktion, regionale Lebensmittelversorgungen sowie lokale und regionale Landwirtschaft-Gewerbe-Kooperationen etc. stark gefördert. Dies spiegelt sich auch im österreichischen nationalen Nachhaltigkeitsplan wider. Österreich hat zudem den höchsten Anteil aller EU-Staaten an EU-Agrarumweltprogrammen (ca. 17%). Eine Fortführung dieses Weges ist vorgesehen – ebenso ein weiter Ausbau der Biolandwirtschaft, mit der Zielperspektive, bis 2010 20% der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche biologisch zu bewirtschaften.

Bei der derzeitigen Generation von GV-Pflanzen werden keine relevanten Vorteile gesehen, was beispielsweise mit dem geringen Befallsdruck durch Schädlinge wie z.B. dem Maiszünsler und die Verfügbarkeit alternativer Maßnahmen in Zusammenhang steht. Die mit konventionellen Sorten in Österreich erreichten akkumulierten Ertragssteigerungen liegen in einem ähnlichen Bereich wie in den USA bzw. übertreffen diese sogar.

Eine Koexistenz von GV- und konventionellen Sorten wird aus zwei Hauptgründen problematisch gesehen: Erstens wegen der kleinstrukturierten Landwirtschaft mit Feldstückgrößen von ca. 1,7 Hektar. Die kleinbäuerliche Struktur und extensive Bewirtschaftung wird dabei als wichtig für Erhalt und Pflege von Kulturlandschaften, für Tourismus und für die ländliche Entwicklung im Allgemeinen angesehen. Zweitens haben konventionelles Saatgut, Bioprodukte und gentechnikfreie Lebensmittelprodukte mit 0,1% einen sehr niedrigen Schwellenwert für GVO-Anteile. Aber auch bei konventionellen Lebensmittelprodukten versuchen Lebensmittelhersteller und -handel infolge der weitgehenden Ablehnung durch KonsumentInnen, GV-Inhaltsstoffe möglichst weitgehend zu vermeiden.

Österreich gehört zu den EU-Ländern mit sehr niedriger bzw. geringster Akzeptanz von GV-Pflanzen und -Lebensmittel. Daraus resultieren – im Vergleich zu anderen geografischen Kontexten – sehr hohe Anforderungen an Koexistenzmaßnahmen, die sich auch auf die Agrarstruktur auswirken würden. Dies lässt sich am Beispiel der Isolationsabstände illustrieren. Für Raps und Mais wurde simuliert, dass – unter typisch-österreichischen Bedingen bei Einhaltung entsprechender Isolationsabstände zwischen GV- und konventionellen bzw. biologisch angebauten Pflanzen – mit Verlusten von 36-100% an konventionellen/biologischen Anbauflächen zu rechnen ist. Bei Raps wird Koexistenz überhaupt als unmöglich angesehen. Die erfolgreiche Entwicklung der biologische Landwirtschaft hat zu einer generellen Ökologisierung der konventionellen Landwirtschaft in Österreich geführt, die sich auch in der Regionalentwicklung niederschlägt. Biolandwirte bilden vielfach die Kerngruppen in Regionalentwicklungsinitiativen, die typischerweise mehrere Gemeinden aber auch größere Regionen umfassen können. Solche Initiativen sind häufig in benachteiligten Regionen entstanden und haben sich auf regionale Qualitätsprodukte aus nachhaltiger Landwirtschaft und Lebensmittelproduktion konzentriert. Dies geht zumeist mit einer regionalen Vernetzungen entlang der Lebensmittelkette aber auch mit anderen Sektoren (Gastronomie, Tourismus, Energieproduktion) einher. Gentechnikfreiheit wird häufig als Schlüsselkriterium etabliert, auch dann, wenn biologische Landwirtschaft und Bioprodukte keine dominante Rolle in der Initiative spielen. Der Anbau von GV-Pflanzen im Bereich solcher Regionen wird von den Akteuren als Bedrohung der ökonomischen Basis und soziokulturellen Identität angesehen.

Diese Rahmenbedingungen führten schließlich zur Etablierung von strengen Koexistenzregeln in allen Bundesländern sowie zu zahlreichen Initiativen für gentechnikfreie Regionen und eine gentechnikfreie Lebensmittelversorgung. Österreichische Stakeholder betonen diese agro-ökonomischen und soziokulturellen Besonderheiten und befürchten schwerwiegende Kurz- und Langzeitschäden für die konventionelle und die biologische Landwirtschaft, die auch die gesamte Lebensmittelkette, inkl. KonsumentInnen und Saatgutproduzenten mit betreffen würde. Dies würde die Kosten von Landwirten, Lebensmittelverarbeitern und dem Lebensmittelhandel steigern sowie deren Gewinne verringern und könnte sich nachteilig auf Marktanteile, Marktposition und Wettbewerbsfähigkeit auswirken. Zudem stünde dies in Widerspruch mit den Zielen österreichischer Landwirtschaftspolitik.

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Empfehlungen

Auf der Basis der Analysen und Schlussfolgerungen dieser Studie werden folgende Empfehlungen für die Politikentwicklung und weiterführende Forschungen gegeben:

Allgemeine Empfehlungen

Klärung und Übereinkunft auf EU-Ebene

  • zu den Eckpfeilern für eine sozioökonomische Bewertung von GVO, als Referenz und Rahmen für eine breite Diskussion;
  • über die rechtlichen Möglichkeiten, das Mandat der EFSA auf sozioökonomische Auswirkungen auszudehnen;
  • zu einem Basisset sozioökonomischer Indikatoren

    Weiterführende Forschungen sind erforderlich zu:
  • Fallstudien zu WTO-Konflikten im Zusammenhang mit sozioökonomischen Faktoren, um die rechtlichen Spielräume besser ausleuchten zu können;
  • möglichen Bewertungskriterien und -methoden;
  • wie man die verschiedenen Konzepte von ‘impact analysis’ und ‘integrated risk governance’ für die Konzeption einer SOEIA fruchtbar machen kann;
  • wie ein zentralisiertes Bewertungsverfahren im EU-Mehrebenengefüge aussehen könnte, das es ermöglicht, kontextualisierte sozioökonomische Informationen und Bewertungen von Mitgliedstaaten zu verarbeiten;
  • Wahrnehmungen und Sichtweisen von Stakeholdergruppen und Öffentlichkeit.

Empfehlungen für die Politikentwicklung in Österreich

Österreich hat über zwei Jahrzehnte hinweg wesentlich zur Entwicklung und Verbesserung der Gentechnikregulierung in der EU beigetragen. Sozioökonomische Erwägungen waren und sind für Österreichs Gentechnikpolitik bedeutsam. Aus diesen beiden Gründen erscheint es sowohl angezeigt als auch im Einklang mit den Politikzielen, auch beim Aufbau einer sozioökonomischen Bewertung eine maßgebliche Rolle zu spielen.

Unter der Voraussetzung, dass die Bewertung von sozioökonomischen Auswirkungen für die weiteren Entwicklungs- und Veränderungsschritte auf EU-Ebene eine wichtige Rolle spielen werde, wird empfohlen, dass Österreich

  • Einen partizipativen Politikentwicklungsprozess zum Thema startet;
  • Auswirkungsdimensionen und mögliche Auswirkungen identifiziert und beforscht, die spezielle und spezifische Relevanz für Österreich haben;
  • transdisziplinäre Forschungen zu normativen Referenzrahmen und Kriterien sowie best-practice Modellen, Zugängen, und Methoden, die insbesondere relevant für Österreich sind durchführt.

Selbst für den Fall, dass sozioökonomischen Bewertungen doch keine Schlüsselrolle bei den GVO-Zulassungen zukommen würde, werden sie dennoch zunehmend wichtig durch die zahlreichen technologischen Innovationen, die sich in der Pipeline befinden, z. B. GV-Pflanzen mit veränderter Inhaltsstoffzusammensetzung, GV-Pflanzen für industrielle Zwecke und Energieproduktion oder Pflanzen, die mit neuen Züchtungsmethoden hergestellt wurden. Es ist daher in jedem Fall angezeigt, die sozioökonomischen Auswirkungen von GVOs und ihre Bewertung weiter zu explorieren.

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